Загальні положення Держбюджету-2017
При розробці Проекту Закону про Державний бюджет України на 2017 рік № 5000 від 15.09.2016 р. (далі — Проект), як зазначено у Пояснювальній записці, враховано основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку та основні завдання бюджетної політики, що спрямовані на забезпечення збалансування державних фінансів. Обрано сценарій макроекономічного прогнозу, який передбачає зростання реального ВВП на 3% та збільшення номінального ВВП до 2584,9 млрд грн.
Прогноз доходів зведеного бюджету на 2017 рік визначений з урахуванням поточного виконання бюджету, змін до податкового та бюджетного законодавства, і становить 706,3 млрд грн, зокрема 654,0 млрд грн загального фонду. Це на 16% більше затверджених показників на 2016 рік. Видатки Державного бюджету України сплановано у сумі 775,3 млрд грн, у т. ч. загального фонду 720,0 млрд грн, що на 5,4% більше затвердженого рівня 2016 року.
Під час підготовки Проекту «задіяно інноваційний для України принцип під назвою Zero Base Budget («бюджет з нульовою базою»), побудований на тому, що фактичні показники значень бюджетів інших попередніх років не приймаються до уваги» (Держбюджет України на 2017 рік. Проект закону). Розроблено проект прогнозу держбюджету на 2018–2019 рр. і закладено план розвитку економіки країни на перспективу.
Місце сільського господарства
у пріоритетах держави
Проектом Закону про Державний бюджет України на 2017 рік формується вектор аграрної політики держави, який анонсований як підтримка стратегічних напрямів розвитку, з фінансуванням спецфондів у партнерстві з міжнародними організаціями, що має забезпечити необхідний рівень прозорості та ефективності використання коштів. Цей процес перебуває в епіцентрі гострих наукових та політичних дискусій.
Уряд і Міністерство аграрної політики та продовольства презентують його як бюджет корінних змін. Зокрема, реформа держпідтримки передбачає створення умов для розвитку дрібних фермерських господарств та стимулювання виготовлення продукції із доданою вартістю, а головними принципами держпідтримки мають стати адресність і прозорість.
За основу формування обсягів аграрної держпідтримки взято проект Мінагропроду щодо виділення 1% ВВП від аграрної продукції, висвітлений у стратегічному плані реформування галузі «3+5». Ця проста арифметика передбачає три стратегічно важливі напрями: державна підтримка фермерів, розвиток села та завершення земельної реформи — і 5 пріоритетів, які витікають із них. Це розвиток ринків збуту, органічне виробництво і нішеві культури, державних підприємств, зрошення і безпека харчової продукції. «Метою є встановити нову філософію відносин між аграріями та державою, коли на підтримку агровиробника стабільно йтиме від 1% від обсягу виробництва в агросекторі. Буде краща економічна ситуація — тоді цей показник становитиме 2%, 3%, 5%» (Бюджет-2017: Аграрний комітет визначався щодо грошей для аграріїв). Відповідне розпорядження було затверджено Кабміном, цим уряд сподівається компенсувати потенційні втрати вітчизняних аграріїв від скасування спецрежиму ПДВ з 1 січня 2017 року.
Проектом визначені три джерела підтримки аграрного сектору України: кошти бюджету за загальним та спеціальним фондами, кошти кредиту Європейського банку розвитку, державні гарантії.
Прямі видатки аграрного
Бюджету-2017
Бюджет Мінгаропроду заплановано в сумі 7,43 млрд грн, у тому числі 5,36 млрд грн загальний та 2,07 млрд грн спеціальний фонди, у співвідношенні 72:28 (у 2013 році було 58:42), що гарантує у плановому періоді вищу ймовірність виконання фінансування програм, оскільки частка загального фонду у структурі більша.
Прогнозні показники видатків зведеного бюджету на 2017 рік (табл. 1), порівняно із 2016-им (із затвердженими змінами) збільшено у 3,4 разу, у тому числі по загальному на 3,47 млрд грн, або у 3,3 разу, та по спеціальному фондах на 1,52 млрд грн, або 3,7 разу. Загальне фінансування по аграрному міністерству закладено на рівні відносно стабільного 2013 року (7,19 млрд грн). По відношенню до середньорічного фактичного значення за 2013–2015 рр. та плану 2016 р. рівень видатків у 2017 році підвищився на ¼.
Таблиця 1. Динаміка видатків на Мінагропрод у Зведеному бюджеті
України в 2013–2017 роках, млрд грн
*без урахування тимчасово окупованої території
АР Крим і м. Севастополь
Частка аграрного бюджету у видатках Державного бюджету закладена на рівні 0,96%, що свідчить про вирівнювання спадної тенденції у 2015–2016 рр., коли вона не перевищувала 0,37%. Проте у порівнянні зі структурою 2013 року це лише ½.
Як зазначено у підготовчих документах Проекту, з метою збалансування бюджету, виходячи з обмежених можливостей ресурсної частини бюджету, видатки спрямовані лише на вкрай нагальні потреби. У переліку бюджетних програм на 2017 рік збережено традиційні, чинні у попередніх періодах, зокрема у 2013–16 роках (табл. 2) програми.
Таблиця 2. Видатки на бюджетні програми розвитку
сільськогосподарських товаровиробників на 2013–2017 рр., млн грн
Джерело: Складено за даними Мінагрополітики,
Держазначейства та Закону про державний бюджет України за відповідні роки
По видатках на розвиток сільського господарства Бюджет-2017 безпрецедентний, у порівнянні з відносно благополучним 2013 роком заплановано у 4,4 рази більше, а порівняно з фактичним виконанням у 2015 році — більше в 11 разів.
На підтримку розвитку підприємств АПК передбачається 3,761 млрд грн, за наступними напрямами: фінансова підтримка сільгоспвиробників (нова програма, на 1 га площі) — 2,973 млн грн (78%); здешевлення кредитів — 300 млн грн (8%); підтримка тваринництва — 210 млн грн (6%); витрати Аграрного фонду — 143 млн грн (4%); підтримка закладання молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними — 75 млн грн (2%); підтримка заходів в агропромисловому комплексі — 60 млн грн (2%) (підтримка обслуговуючих кооперативів, створення резервного запасу насіння, здешевлення страхових премій).
Особливостями аграрного бюджету у 2017 році є те, що фінансування заходів підтримки малого підприємництва стало ключовим напрямом. Закладено нову програму 2801580 «Фінансова підтримка сільгоспвиробників» (на 1 га), кошти якої передбачені на підтримку невеликих (фермерських) господарств, які обробляють до 500 га, частка яких становить 86%, щоб вони могли виробляти більше продукції, здійснювати її переробку, освоювати нові технології. Але щодо нової програми, досі не розроблені ні її напрями, ні механізм. Загалом передбачається, що «ця підтримка стосуватиметься лише нішевих товарів (садівництва, овочівництва, городництва, ягідництва, виноградарства, тощо» (Івченко В. Життя без спецрежиму для фермерських господарств).
Програма здешевлення кредитів регулюється Постановою КМУ від 29 квітня 2015 р. № 300 «Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансової підтримки заходів в агропромисловому комплексі шляхом здешевлення кредитів», у якому зазначено, що компенсації підлягають відсоткові ставки за кредитами, залученими для покриття витрат, пов’язаних із закупівлею пально-мастильних матеріалів, насіння, добрив, засобів захисту рослин, кормів, сировини та інгредієнтів для виробництва комбікормів, ветеринарних препаратів, спермопродукції, молодняку сільськогосподарських тварин та птиці, обладнання для тваринницьких ферм і комплексів, запасних частин для ремонту сільськогосподарської і зрошувальної техніки та обладнання, енергоносіїв, та оплати послуг, пов’язаних із виконанням ремонтних робіт сільськогосподарської і зрошувальної техніки, робіт (послуг) з підготовки та обробітку ґрунту, посіву, захисту рослин від хвороб і шкідників, внесення добрив та підживлення, збирання врожаю.
Вперше після трирічної перерви передбачаються видатки загального фонду за бюджетною програмою «Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними» в обсязі 0,075 млн грн, що дасть можливість збільшити площі закладання багаторічних насаджень та стимулюватиме розвиток інфраструктури зі збереження плодово-ягідної продукції та винограду. У 2014 році на цю програму було заплановано, але не освоєно 700 млн грн.
У 2017 році на підтримку розвитку галузі тваринництва за рахунок коштів загального фонду державного бюджету за бюджетною програмою «Державна підтримка галузі тваринництва» передбачені видатки у сумі 0,210 млн грн на забезпечення стабілізації поголів’я худоби, збільшення його чисельності і стабілізації виробництва.
Проектом державного бюджету на 2017 рік за бюджетною програмою «Організація і регулювання діяльності установ в системі агропромислового комплексу та забезпечення діяльності Аграрного фонду» передбачено видатки державного бюджету у сумі 0,092 млн грн, які буде спрямовано на забезпечення діяльності Українського державного фонду підтримки фермерських господарств, Аграрного фонду та здійснення державних кваліфікаційних експертиз сортів рослин, що усемеро більше затвердженого рівня 2016 року.
Із 3,761 млрд грн, які передбачається виділити на підтримку аграріїв, 2,172 млрд грн має бути виділено з основного, решта 1,589 млрд грн — зі спецфонду бюджету, який, своєю чергою, згідно з п. 21, ст. 14 Проекту бюджету планується наповнити за рахунок джерел, визначених п. 10 ст. 11 Проекту — конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення. Найбільше коштів спецфонду передбачено на програму Фінансова підтримка сільгоспотоваровиробників (на 1 га), отже, фінансування цієї програми буде найбільш проблемним.
На освітні та екологічні програми у 2017 році передбачено мізерне фінансування, яке у структурі видатків апарату займає 4%. Для порівняння: у 2016 році у структурі видатків апарату підвищення кваліфікації та екологічні програми займали 15%.
Бюджетні кредити аграріям
Крім прямих видатків, у 2017 році передбачається надання бюджетних кредитів на суму 842 млн грн, зокрема за бюджетною програмою «Формування державного інтервенційного фонду Аграрним фондом, а також закупівлі матеріально-технічних ресурсів для потреб сільськогосподарських товаровиробників» за спеціальним фондом у сумі 773 млн грн, на яку у 2016 році було заплановано 1,4 млрд грн, а виконання за 6 місяців становить лише 3,2%. Також передбачена традиційна програма кредитування фермерів на суму 65,0 млн грн, збережено програму «Фінансова підтримка заходів в агропромисловому комплексі на умовах фінансового лізингу» в звичному обсязі 3,82 млн грн.
Зменшення бюджету інтервенцій та закупок Аграрного фонду майже вдвічі ймовірно, передбачає згортання їх діяльності. У профільному Міністерстві ДСБУ «Аграрний фонд» хочуть «ліквідувати, а кошти 800 млн грн спрямувати на програми підтримки аграріїв» (Бюджет-2017: Аграрний комітет визначався щодо грошей для аграріїв).
З урахуванням видатків кредитування Проект Державного бюджету України на 2017 рік для Міністерства аграрної політики та продовольства України передбачає 8,27 млн грн, у т. ч. із загального фонду — 5,38 млн грн, спеціального — 2,89 млн грн. Визначені лише основні напрями надання бюджетних коштів, а сам механізм розподілу мають опрацювати громадські організації аграрного сектору.
Залучення державою інвестиційних коштів для аграрної галузі. Окрім прямих видатків та кредитування, Проектом бюджету передбачено залучення 400 млн євро від Європейського інвестиційного банку на реалізацію інвестиційних проектів в агропромисловому комплексі. Відповідно до додатку 9, закладено програму «Основний кредит для малих та середніх підприємств та компаній з середньою капіталізацією» за кодом 3511620 «Фінансування проектів розвитку за рахунок коштів, залучених державою», який передбачає обсяг залучення кредиту (позики) у 2017 році у розмірі 0,30 млрд грн. Строк надання кредитів — до 12 років із 4-річним пільговим періодом. Проект планується реалізувати в період із 2016 до 2020 року, за рахунок кредитних коштів передбачається покрити до 50% вартості проектів, а решту становитимуть власні кошти банків-учасників або засоби кінцевих бенефіціарів. Реалізація проекту сприятиме акумулюванню фінансових ресурсів в обсязі близько 800 млн євро. Ці кошти передбачається спрямувати на розвиток інфраструктурних проектів, логістику, покращення умов сушіння та переробки продукції сільських господарств (Рада ратифікувала угоду з ЄІБ про надання 400 млн євро кредиту для АПК).
Надання державних гарантій
за кредитами
Ще одним інструментом державної підтримки аграрного сектору є надання державних гарантій за кредитами та позиками, що залучаються для фінансування інвестиційних проектів у сфері сільського господарства. Такі гарантії, згідно зі ст. 6 Проекту, передбачається надавати в обсязі до 31,68 млрд грн для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання за кредитами, що залучаються для фінансування інвестиційних проектів у сфері сільського господарства.
Висновки
Отже, Держбюджет-2017 є спадкоємцем більшої кількості програм, які діяли у 2013–2016 роках, одночасно розвиваючи нові напрями, насамперед підтримку малого підприємництва. Можна констатувати, що у ньому вдалося поєднати потреби більшої частини сільгосптоваровиробників.
Проте загалом на фоні економічної нестабільності, зростання інфляції, невизначеності вектору економічного та сільськогосподарського розвитку задекларована у Проекті підтримка аграрного сектору є формальною і незначно впливатиме на його розвиток. Зокрема, заявлена підтримка малого підприємництва є більше соціальним, аніж економічним заходом, оскільки основу аграрного виробництва і збуту формують великотоварні підприємства, маючи розгалужену інфраструктуру та доступ до зовнішніх ринків збуту, бо саме експорт в останні роки забезпечує стабільність результатів і доходів галузі.
Але оскільки дрібні товаровиробники формують сільську зайнятість і внутрішню продовольчу безпеку та різноманітність асортименту сільськогосподарської продукції, насамперед органічної, а також на вимоги міжнародних партнерів України та згідно з практикою САП ЄС, до якого прагне долучитись Україна, такий вектор державної підтримки сільського господарства на часі є виправданим.
Швидше за все, проект Держбюджету буде прийнятий за основу, але у нього вноситимуться суттєві зміни і доповнення.
В умовах відміни дії спецрежиму ПДВ, коли аграрії втрачають майже 30 млрд грн щорічно, хоч новий бюджет за обсягами і напрямами значно перевищує попередні, він не в змозі компенсувати втрати (запропоновано максимум 5 млрд грн). Тому народні депутати (Для підтримки АПК додатково потрібно 3 млрд грн) пропонують додатково виділити ще 3 млрд грн: 1,2 млрд грн — на здешевлення кредитів для малих та середніх підприємств АПК; 363,3 млн грн — на підтримку галузі тваринництва; 100,0 млн грн — на розвиток молодих садів, виноградників та ягідників; передбачити 150 млн грн на підтримку новостворених сімейних фермерських господарств і 100 млн грн на держпідтримку сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів. За кредитними програмами — докинути 500 млн грн на фінансову підтримку заходів в агропромисловому комплексі на умовах фінансового лізингу.
Відповідність Проекту
аграрного Бюджету-2017
чинній законодавчо-нормативній базі
Стосовно повноти охоплення завдань, на які спрямовується бюджетна фінансова підтримка, то загалом вони відповідають основним програмним документам розвитку сільського господарства.
Зокрема, Законом про Державну підтримку сільського господарства (2004) у частині п. 13.1. передбачена «Фінансова підтримка суб’єктів господарювання агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів та компенсації лізингових платежів». На ці програми кошти заплановано. Дотримано також вимоги ст. 15. Бюджетна тваринницька дотація, хоч і в значно меншому, ніж передбачено Законом і необхідно у нинішній кризовій ситуації розмірі фінансування. Заходи регулювання ринку хоч і видозмінені і в мізерних обсягах, також закладені у Проекті 2017.
Не дотримано вимог підтримки соціальної сфери села, приписаної Законом 2004 у ст. 17–2.5, де зазначено, що державна підтримка передбачає компенсацію та відшкодування за рахунок коштів державного бюджету сільськогосподарським товаровиробникам вартості збудованих у сільській місцевості соціально-побутових об’єктів.
Програми аграрного бюджету 2017 вписуються у завдання Стратегії розвитку сільського господарства на період до 2020 року (КМУ Розпорядження від 17 жовтня 2013 р. № 806-р Про схвалення Стратегії розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року). Зокрема, за вимогами щодо забезпечення стабільної системи державної підтримки аграрного сектору шляхом запровадження середньострокового бюджетного планування, системи індикаторів фінансування аграрного сектору; надання переваги державній підтримці у здійсненні заходів щодо ефективного розподілу ресурсів в аграрній сфері; запровадження цільової підтримки на поворотній основі за умови наявності відповідальних за цільовий результат сільськогосподарських товаровиробників; перехід до переважно компенсаційних виплат; пріоритетне фінансування інноваційно-інвестиційних проектів на засадах державно-приватного партнерства; встановлення критеріїв доступу до прямої бюджетної підтримки з урахуванням соціально-економічної ролі господарств для сільських громад, агроекологічних вимог та прозорості у забезпеченні проходження бюджетних коштів.
Дотримано також основні приписи Концепції (Концепція Державної цільової програми розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року) Державної цільової програми розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року № 1437-р від 30.12.2015 р. з розроблення заходів з удосконалення системи оподаткування, запровадження нових інструментів державної підтримки, що базуватимуться на принципах публічності і прозорості використання державних фінансів, підвищення ефективності інтервенційної діяльності державних агентів на ринку аграрної продукції; удосконалення системи кредитного забезпечення, а також розвитку державної підтримки страхування аграрних ризиків; забезпечення підтримки фермерських господарств, малих і середніх виробників сільськогосподарської продукції та створених ними сільськогосподарських кооперативів; сприяння створенню нових потужностей з виробництва та глибокої переробки сільськогосподарської продукції та модернізації існуючих, зокрема у сфері виробництва органічної продукції, садівництва, тваринництва, виноградарства, продукції дитячого харчування тощо.
